Riequilibrio e perequazione per mitigare gli svantaggi dell’insularità

di Gaetano Armao

Lo studio sui costi dell’insularità della più grande Regione insulare d’Europa e del Mediterraneo può sembrare un traguardo ambizioso sia per le dimensioni coinvolte (di popolazione, capitali, merci, trasporti ed in generale dell’area economica interessata), che per il particolare contesto di profonda crisi economica determinata dalle misure di contrasto alla pandemia COVID-19 che spingono, necessariamente, a concentrarsi sulle più urgenti emergenze.

Tuttavia la circostanza che il governo regionale abbia da due anni intrapreso un serrato confronto con quello centrale per la ridefinizione delle relazioni finanziarie e l’ormai improrogabile necessità di concludere tale negoziato - al pari di quanto avvenuto con le autonomie speciali del nord e la stessa Sardegna - rendono ineludibile la definizione di un elemento essenziale ai fini della ponderazione dei valori alla base di tale accordo finanziario: la determinazione dei costi dell’insularità e l’individuazione delle misure di riequilibrio sul piano della perequazione infrastrutturale e fiscale.

Dopo la pubblicazione del draft nell’ottobre scorso, l’analisi sulla “Stima dei costi dell’insularità per la Sicilia” è stata sottoposta alla revisione di studiosi ed esperti di Università ed Istituzioni e viene definitivamente pubblicato in occasione del 75° anniversario dell’Autonomia della Sicilia proprio perché è nella prospettiva dell’insularità che vanno declinate le ragioni dell’inappagato bisogno di riscatto dei siciliani, ma anche dell’autonomia e del suo imprescindibile rilancio.

La condizione di insularità è elemento che trascende il dato geografico e naturale per divenire storia, economia, cultura (letteratura, teatro, musica), identità, in alcuni casi lingua, ed in particolare diritto pubblico, proprio per la capacità del mare di circoscrivere marcatamente l'appartenenza territoriale tanto da definire le vicende e personalità isolane e di determinare l’insorgere di ordinamenti giuridici peculiari ed autonomi. Basti la semplice considerazione che non vi sia grande isola o arcipelago in Europa (ma anche in buona parte del mondo, sino nell’accentrata Cina) che non siano Stato o Regione autonoma.

Per quanto riguarda l’Italia, è ormai un dato acquisito in dottrina che il variegato insieme delle Regioni speciali vada distinto in due diversi tipologie di specialità, “l'autonomia alpina” comprendente Valle d'Aosta, Trento, Bolzano e Friuli Venezia Giulia, e “l'autonomia insulare” che annovera Sicilia e Sardegna, differenziate da diverse condizioni: “quella alpina caratterizzata da una più ampia acquisizione di competenze e di compiti amministrativi ha realizzato sistemi sociali competitivi sul piano europeo con una protezione ambientale di un certo rilievo”, mentre “quella insulare è ricompresa nell'ambito del divario territoriale italiano, per cui le due Regioni “isole” assommano tre condizioni di disagio peculiare: l'insularità, che significa essenzialmente separatezza, un forte flusso migratorio, per via dell'arretratezza economica, e una grave questione ambientale”.

Le regioni insulari presentano caratteristiche geografiche, economiche, demografiche e sociali specifiche, che comportano sfide uniche nel quadro dell'applicazione delle politiche europee: dimensioni ridotte (superficie, popolazione, economia), mercato locale limitato e difficoltà a realizzare economie di scala, costi di trasporto elevati, relazioni inter-industriali poco sviluppate, deficit di competenze imprenditoriali, di infrastrutture e di offerta di servizi per le imprese (rispetto a quelle continentali), compressione dei servizi sociali e formativi ai cittadini e, più di recente, subiscono, soprattutto quelle mediterranee, in termini più massicci il fenomeno migratorio.

In particolare, le misure di riequilibrio e perequazione rispondono alla necessità di mitigare gli svantaggi strutturali determinati dalla discontinuità territoriale dovuta alla condizione geografica e di assicurare pari opportunità di sviluppo e accesso al mercato unico europeo rispetto alle altre regioni.

Insularità e perifericità sono caratteristiche che non solo producono un incremento dei costi, ma creano anche ritardi e debolezza nel processo di sviluppo e di coesione.

Il «fattore insulare» (hecho insular), per ricorrere ad una sintesi concettuale del diritto costituzionale spagnolo che lo menziona espressamente nella Carta fondamentale (art. 138, primo comma, ma analoghe considerazioni possono svolgersi per l’ordinamento portoghese, art. 6, secondo comma, Cost.), va declinato quale identità e specialità degli abitanti dell’isola, del loro modo di vivere, studiare e di lavorare alla stessa stregua gli abitanti della penisola. In guisa da assicurare la libera circolazione dei beni, dei trasporti e delle persone garantendo l’esercizio dei loro diritti economici.

Nel Documento sulla Programmazione europea 2021-2027, approvato dalla Conferenza delle Regioni italiane il 21 febbraio 2020 è stato evidenziato, fra l'altro, che la politica di coesione post 2020 non solo non deve lasciare indietro le isole ma, al contrario, riconoscerne il ruolo strategico e creare le condizioni per uno sviluppo paritario e coerente con le altre aree d'Europa. Più specificamente è stato formalmente richiesto alle Istituzioni Europee di prevedere misure normative e programmatorie specifiche per compensare la discontinuità territoriale, basate su un “indice di perifericità insulare” da definire sulla base dell'estensione territoriale, della popolazione interessata e della distanza chilometrica e temporale dal continente e dalle aree più sviluppate del Paese e di promuovere lo sviluppo sociale, economico e ambientale sia nelle aree urbane che nelle aree con gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici che hanno difficoltà ad accedere ai servizi di base (isole e aree interne), in coerenza con il dettato dell'art. 174 del TFUE.

Dopo le citate risoluzioni del Parlamento europeo del 2016 ed il parere del Comitato europeo delle Regioni del 2017, anche in Italia, ed a partire dalla legge di bilancio, si è aperto un dibattito sulla necessità di riconoscere alle isole misure di sostegno finanziario, misure fiscali e di finanziamento infrastrutturale, in quanto ad esse viene riconosciuto lo svantaggio competitivo per i costi delle esportazioni e il reperimento delle materie prime mentre l'Europa deve riconoscere loro gli svantaggi strutturali che derivano dalla loro condizione, in termini di mobilità, infrastrutture stradali e ferroviarie e di sostegno alle imprese.

Da ultimo occorre ricordare che la legge statale di bilancio per il 2021 (l. 30 dicembre 2020, n. 178) all’art. 1, comma 690, ha stabilito che entro il 30 giugno 2021, in attuazione del principio di leale collaborazione, la Commissione paritetica per l'attuazione dello statuto della Regione siciliana, avvalendosi degli studi e delle analisi di amministrazioni ed enti statali e di quelli elaborati dalla medesima Regione, debba elaborare: “stime economiche e finanziarie della medesima Regione” 24. Si tratta di una previsione solo apparentemente ricognitiva, che è tuttavia destinata a svolgere rilevanti effetti sul negoziato finanziario tra Stato e Regione Siciliana in quanto, in esito alle attività di “elaborazione” affidate alla Commissione paritetica di cui all’art. 43 dello Statuto regionale la determinazione dei costi determinati dalla condizione di insularità assumeranno una valenza oggettiva.